Ein Beitrag von: Inter­dis­zi­plinärer Arbeitskreis Innere Sicherheit (AKIS)

Das Konzept des AKIS-​Netzwerkes Innere Sicherheit

1. Innere Sicherheit als Politikfeld

Innere Sicherheit bildet in der inter­dis­zi­plinären Perspektive der Forschung zur Inneren Sicherheit ein handlungs– wie system­theo­retisch bestimmbares Politikfeld, welches durch ein Netzwerk miteinander inter­agie­render und in regel­mäßigen Austausch­be­zie­hungen stehender (indivi­dueller und kollektiver) Akteure gekenn­zeichnet und dadurch von der System-​Umwelt abgrenzbar ist.

»Innere Sicherheit« (IS) steht für den Teilbereich des politischen Systems, welcher die Handelnden (Akteure), die Strukturen (Polity), die Entschei­dungs­prozesse (Politics) und die materiellen Inhalte bzw. Programme (Policy) enthält, die an der Herstellung der Politik der IS beteiligt sind und diese kennzeichnen. IS lässt sich in diesem Sinne beschreiben als ein Politikfeld, an dem neben den Akteuren des politisch-​administrativen Systems auch eine Reihe von weiteren politischen und gesell­schaft­lichen Akteuren beteiligt ist. IS ist infol­ge­dessen deskriptiv zu definieren als ein System von staat­lichen Insti­tu­tionen und Einrich­tungen, welches durch Verfassung und Organe der demokra­tischen Willens­bildung legitimiert ist, das öffentliche Gewalt­monopol im Rahmen kodifi­zierter Regeln exekutiv unter Anwendung auch von unmit­telbarem Zwang auszuüben. IS als Politikfeld weist darauf hin, dass an der zugrunde liegenden Politik­pro­duktion neben den exekutiven Insti­tu­tionen und Einrich­tungen (vor allem Polizei und Staats­an­walt­schaften) weitere Akteure beteiligt sind, zu nennen sind die Innen­mi­nis­terien, parla­men­ta­rische Insti­tu­tionen (Ausschüsse), des Weiteren Parteien und Verbände (Polizei­ge­werk­schaften, Verbände der privaten Sicher­heits­wirt­schaft, Bürger­rechts­gruppen) sowie föderale Verhand­lungs­gremien (Innen­mi­nis­ter­kon­ferenz, Ausschüsse des Bundesrates).

Dieses Netzwerk lässt sich im Sinne dreier konzen­trischer Kreise beschreiben. Es kann begrifflich unter­schieden werden zwischen dem Zentral­bereich, dem politisch-​institutionellen Umfeld und dem korre­spon­die­renden politischen Umfeld. Die »AKIS-​Linkliste: Netzwerk Innere Sicherheit« ist anhand dieser Struktur entwickelt.

Verweis: Zum Politikfeld Innere Sicherheit siehe ausführlich: Hans-​Jürgen Lange 2006: Wörterbuch zur Inneren Sicherheit, VS-​Verlag, Wiesbaden, S. 123 – 136.

2. Der Zentral­bereich der Sicherheitsbehörden

Auf der Bundesebene umfasst der Zentral­bereich die staat­lichen Sicher­heits­be­hörden. Zu nennen sind: die Polizeien des Bundes (Bundes­kri­mi­nalamt, Bundes­polizei, vormals BGS, der Inspekteur der Bereit­schafts­po­lizeien der Länder beim BMI), die Nachrich­ten­dienste des Bundes (Bundesamt für Verfas­sungs­schutz, Militä­rischer Abschirm­dienst, Bundes­nach­rich­ten­dienst), die Sonder­po­lizeien des Bundes (die Zollbe­hörden Zollgrenz­dienst und Zollfahndung, Bundesamt für Güter­verkehr, Strom- und Schiff­fahrts­polizei), die General­bun­des­an­walt­schaft und als Sonder­ein­richtung die Hausin­spektion des Deutschen Bundestages.

Auf der Landesebene umfasst der Zentral­bereich die eigentliche Landes­polizei (die Schutz- und Krimi­nal­polizei in den Polizei­be­hörden auf der kommunalen Ebene), das Landes­kri­mi­nalamt sowie die landes­spe­zi­fischen geson­derten Polizei­be­hörden (Autobahn-​, Wasser­schutz- und Bereit­schafts­po­lizeien). Es kommen hinzu das Landesamt für Verfas­sungs­schutz, als Sonder­po­li­zei­be­hörden die Steuer­fahn­dungen sowie die Staats­an­walt­schaften der Länder (General­staats­anwalt, Leitende Oberstaats­anwälte, Staatsanwälte).

3. Das politisch-​institutionelle Umfeld

Während es sich im Zentral­bereich um Exeku­tiv­be­hörden handelt, zeichnen sich die Einrich­tungen im politisch-​institutionellen Umfeld dadurch aus, dass diese zu jenen in einem bestimmten, i. d. R. verfas­sungs­rechtlich wie gesetzlich definierten Außen­ver­hältnis stehen, welches normierte und regelhafte Entscheidungs-​, Weisungs- und Kontroll­rechte umfasst. An Insti­tu­tionen sind auf Bundesebene zu nennen: das Bundes­mi­nis­terium des Inneren (BMI), der Bundestag und Bundesrat (insbe­sondere die Innen­aus­schüsse), die Bundes­tags­frak­tionen (insbe­sondere deren Fachar­beits­kreise), der Daten­schutz­be­auf­tragte des Bundes sowie heraus­ge­hobene Ausbil­dungs­ein­rich­tungen wie die Deutsche Hochschule der Polizei (DHPol, die bis 2006 als Polizei-​Führungsakademie firmierte), die auf einem Bund-​Länder-​Abkommen sowie einem Gesetz des Landes NRW basiert und den gesamten höheren Dienst sowohl bei den Länder­po­lizeien als auch bei der Bundes­polizei und dem Bundes­kri­mi­nalamt ausbildet und als Sozia­li­sa­ti­ons­instanz einen wichtigen Stellenwert einnimmt. Zu nennen ist auch die Innen­mi­nis­ter­kon­ferenz (IMK). Der Bund nimmt daran zumindest auf der Leitungsebene nur als »Gast« teil, in der AG-​Kripo als Unter­aus­schuss dominiert dagegen das BKA sehr deutlich.

Das politisch-​institutionelle Umfeld besteht auf Landesebene aus dem Innen­mi­nis­terium, dem Landtag (insbe­sondere dem Innen­aus­schuss), den Landtags­frak­tionen (insbe­sondere deren Fachar­beits­kreise), dem Daten­schutz­be­auf­tragten und den heraus­ge­hobenen Ausbil­dungs­ein­rich­tungen (Fachhoch­schulen, Polizei­schulen). Anzusiedeln sind hier auch die Arbeits­gremien der IMK, die von Beamten sowohl aus der Innen­ver­waltung wie aus den Sicher­heits­be­hörden der Länder ausgefüllt werden.

4. Das korre­spon­dierende politische Umfeld

Die Akteure des korre­spon­die­renden politischen Umfelds weisen diese normierte und regelhafte Fundierung der Inter­ak­ti­ons­be­zie­hungen zum Bereich der staat­lichen Sicher­heits­be­hörden nicht auf. Ihr Einfluss hängt von Durch­set­zungs­stra­tegien ab, welche die Akteure mehr oder weniger frei wählen und beein­flussen können. So werden diese bei den Polizei­ge­werk­schaften beispielsweise bestimmt vom Ergebnis der Perso­nal­rats­wahlen, generell von der Mitglie­der­re­kru­tierung, vom Vermögen, diese Potenziale in korpo­ra­tis­tischen Verhand­lungs­gremien zur Geltung zu bringen. An Akteuren im korre­spon­die­renden politischen Umfeld sind auf Bundesebene somit vor allem die Gewerk­schafts­verbände zu nennen, also die Gewerk­schaft der Polizei (im DGB), die Deutsche Polizei­ge­werk­schaft im Deutschen Beamtenbund (DPolG), der Bund Deutscher Krimi­nal­beamter (BDK) sowie der Bundes­grenz­schutz­verband. Weitere Akteure sind die Parteien, ebenso wie die Verbände der privaten Sicher­heits­wirt­schaft. Zum korre­spon­die­renden politischen Umfeld zählen auch die Medien, insbe­sondere die überre­gionalen, die als Teil der mehr oder weniger kritischen Öffent­lichkeit über Entwick­lungen im Politikfeld berichten und so indirekt auf die Politik­pro­duktion einwirken können. Einzu­be­ziehen sind auch die nicht wenigen Forschungs­in­stitute, die in Vereinsform von Wissen­schaftlern betrieben werden und finanziert über öffentliche Mittel und Dritt­mittel anwen­dungs­ori­en­tierte Problem­stel­lungen der öffent­lichen Sicherheit bearbeiten.

Die Frage, inwieweit auch Bürger­rechts­gruppen zum korre­spon­die­renden politischen Umfeld zu rechnen sind, lässt sich nur schwer beant­worten. Die faktische Situation kann so umschrieben werden, dass einerseits die Sicher­heits­be­hörden kaum ein Interesse daran haben, sich mit den entspre­chenden Gruppen auseinander zu setzen, geschweige denn, sie in korpo­ra­tis­tische Verhand­lungs­gremien einzu­be­ziehen. Andererseits sind auch die Bürger­rechts­gruppen von ihrem Selbst­ver­ständnis her wenig dazu geneigt, sich auf entspre­chende »system­im­manente« Diskurse mit den Sicher­heits­be­hörden einzu­lassen. Letztlich drückt sich in dieser fehlenden Einbe­ziehung von gesell­schaft­lichen Gruppen in das Politikfeld die alte deutsche Tradition eines strikten Gegenübers von Staat und Gesell­schaft aus.

Im korre­spon­die­renden politischen Umfeld auf Landesebene üben vor allem die Gewerk­schafts­verbände einen maßgeb­lichen Einfluss aus. Sie sind in ein festes korpo­ra­tis­tisches Austausch­ver­hältnis mit der Polizei­ver­waltung einge­bunden. An weiteren Akteuren sind zu nennen die Parteien, die Verbände der privaten Sicher­heits­wirt­schaft, die Medien und etwaige Forschungs­in­stitute. Für die Bürger­rechts­gruppen gelten vergleichbare Bedin­gungen wie auf der Bundesebene.

5. Verän­de­rungen des Politik­feldes Innere Sicherheit

Das bundes­deutsche System der IS unterliegt derzeit einem starken Wandlungsdruck. Vorder­gründig ist es der inter­na­tionale Terro­rismus, aus dem die vergangene rotgrüne Bundes­re­gierung, aber auch die neue Große Koalition, die Forde­rungen ableiten, den föderalen Sicher­heits­verbund verstärkt durch zentrale Kompe­tenzen und Aufgaben des Bundes abzuändern. Insbe­sondere sollen die Befugnisse des Bundes­kri­mi­nalamtes, der Bundes­polizei und des Bundesamtes für Verfas­sungs­schutz zulasten der Länder gestärkt werden. Auch wurde mit dem »Terrorismus-​Abwehrzentrum« eine neue Koordi­nations- und Auswer­tungs­einheit des Bundes geschaffen, welche die Infor­ma­tionen der Polizeien und der Nachrich­ten­dienste besser erschließen soll. Neben dem Terro­rismus sind es aber zwei andere Entwick­lungen, die unmerk­licher verlaufen, aber das bundes­deutsche Sicher­heits­system sehr grund­legend verändern.

5.1 Verwal­tungs­re­formen in der Inneren Sicherheit

Zum einen wandelt sich die Polizei im Zuge der seit Jahren ablau­fenden Staats- und Verwal­tungs­re­formen tiefgreifend. Die Polizei verliert hierbei ihr Monopol der Sicher­heits­pro­duktion. Private Sicher­heits­dienste finden zunehmend die Anerkennung auch der staat­lichen Sicher­heits­be­hörden. Es stellt sich dabei die Frage, wo die neue Grenzlinie zwischen Staat und privaten bzw. kommer­ziellen Sicher­heits­an­bietern gezogen werden soll. Die Arbeit der Polizei wandelt sich aber auch durch den verstärkten Einsatz von Instru­menten des New Public Managements. Die Frage nach dem Verhältnis von Kosten und Leistungen sind längst zu einem Maßstab geworden für die Frage, welche (öffent­lichen) Sicher­heits­aufgaben der Staat noch ausüben will und kann.

5.2 Die Europäi­sierung der Inneren Sicherheit

Zum anderen ist dies der Prozess der Europäi­sierung der Inneren Sicherheit. Hier diffe­renziert sich das System zunehmend aus. Zu nennen sind die umfang­reichen Koordi­nations- und Lenkungs­aus­schüsse im Rahmen des dritten Pfeilers des EU-​Vertrages (die die Aktivitäten der TREVI-​Gruppe weiter­führen) ebenso wie die entspre­chenden Gremien im Rahmen des Schengener-​Abkommens. Es werden neue Agenturen und Gremien geschaffen, die den europäischen Grenz­schutz koordi­nieren sollen, ebenfalls vollzieht sich im Bereich der Nachrich­ten­dienste eine Forma­li­sierung der Zusam­men­arbeit der nationalen Dienste. Zu nennen ist insbe­sondere Europol als eine in Ansätzen vorhandene europäische Polizei­ein­richtung, bei der sich im Verlaufe der nächsten Integra­ti­ons­schritte zeigen wird, inwieweit hier eine supra­na­tionale Polizei­or­ga­ni­sation geschaffen oder ob es auf längere Sicht bei einer Koordi­na­ti­ons­stelle bleiben wird. Soll Europol ausgebaut werden, muss zwingend eine europäische Staats­an­walt­schaft geschaffen werden, was wiederum die Frage nach einem europäischen Strafrecht und einem Straf­gericht aufwirft.

Mit Hilfe des skizzierten Netzwerk­modells lässt sich gut illus­trieren, dass bereits die Frage, wo die neu geschaffenen europäischen Insti­tu­tionen und Gremien anzusiedeln sind, im Zentral­bereich oder im politisch-​institutionellen Umfeld, analytisch noch vollkommen offen ist. Werden diese Insti­tu­tionen und Gremien für die bundes­deutschen Akteure im Politikfeld Innere Sicherheit lediglich einen korre­spon­die­renden Einfluss ausüben oder werden sie zu einem integralen Bestandteil eines dann dreige­teilten föderativen Systems der Inneren Sicherheit, also auf den Ebenen Länder-​Bund-​EU? Der Kompetenz-​Schwerpunkt innerhalb des jetzigen Systems liegt in einem fein ausba­lan­cierten Gleich­gewicht zwischen Ländern und Bund. Angesichts des fortschrei­tenden Integra­ti­ons­pro­zesses wird von Seiten der Länder befürchtet, dass vor allem die Kompetenz der Rahmen-​Gesetzgebung konti­nu­ierlich in neue Verhand­lungs­gremien übergeht, die vorrangig vom Bund und den übrigen EU-​Mitgliedsstaaten und den entspre­chenden EU-​Gremien bestellt werden. Die Länder versuchen durch eine Reihe von Initiativen ihre »Polizei­hoheit« zu wahren, indem sie vor allem darauf drängen, an den entspre­chenden Verhand­lungs­gremien beteiligt zu werden.

Prof. Dr. Hans-​Jürgen Lange, AKIS

Februar 2012